{"id":83812,"date":"2020-04-29T18:45:36","date_gmt":"2020-04-29T21:45:36","guid":{"rendered":"https:\/\/wagemann-consulting.com\/?p=83812"},"modified":"2020-04-29T18:48:21","modified_gmt":"2020-04-29T21:48:21","slug":"el-mercurio-legal-publica-columna-de-elina-mereminskaya-el-estado-chileno-ante-el-arbitraje-el-caso-de-la-construccion-y-las-concesiones-de-obras-publicas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/respaldo.wagemann-consulting.com\/en\/2020\/04\/29\/el-mercurio-legal-publica-columna-de-elina-mereminskaya-el-estado-chileno-ante-el-arbitraje-el-caso-de-la-construccion-y-las-concesiones-de-obras-publicas\/","title":{"rendered":"El Mercurio Legal publica columna de la abogada Elina Mereminskaya: “El Estado chileno ante el arbitraje: el caso de la Construcci\u00f3n y las Concesiones de obras p\u00fablicas”"},"content":{"rendered":"

Chile tiene una vasta trayectoria en el uso del arbitraje en el sector privado o en el arbitraje comercial nacional. No obstante, su reconocimiento en el \u00e1mbito de derecho p\u00fablico o contrataciones del Estado sigue estando pendiente,[1]<\/a> \u00a0con dos escasas excepciones. La primera es el Decreto Ley N\u00ba 2.349 que Establece Normas Sobre Contratos Internacionales para el Sector P\u00fablico -ya del a\u00f1o 1978-, caracterizado por su formalismo y aplicable \u00fanicamente a arbitrajes internacionales que se pactan con sede en el extranjero. La segunda se encuentra en el \u00e1mbito de concesiones de obras p\u00fablicas, donde se contempla un mecanismo de car\u00e1cter arbitral.<\/p>\n

M\u00e1s de una generaci\u00f3n se ha formado en Chile con el discurso de la econom\u00eda abierta.[2]<\/a> As\u00ed, desde los inicios de los a\u00f1os 90, Chile ha dado la bienvenida a empresas y capitales extranjeros.[3]<\/a><\/p>\n

Aunque gran parte de las empresas concesionarias y constructoras que contratan con el Estado de Chile son extranjeras, en el momento en que invierten, usualmente crean veh\u00edculos locales y quedan sumidas bajo las limitaciones del sistema de soluci\u00f3n de controversias que se establece para el rubro.<\/p>\n

Obviamente, los problemas no surgen \u00fanicamente en la etapa de la soluci\u00f3n de controversias, sino que derivan sus or\u00edgenes desde las ra\u00edces mismas de la relaci\u00f3n contractual. Los documentos de licitaci\u00f3n y bases administrativas son generalmente desequilibrados y les asignan a los contratistas riesgos y costos fuera de su \u00e1mbito de control, los que, no obstante, ellos suelen aceptar. Durante el desarrollo de las obras, prima el extremo formalismo en la aprobaci\u00f3n de trabajos adicionales y extraordinarios, as\u00ed como la poca disposici\u00f3n del mandante en reconocer los impactos en plazo o en asignarle la correspondiente compensaci\u00f3n de costos.[4]<\/a><\/p>\n

El Estado de Chile frente a las controversias en construcci\u00f3n<\/strong><\/p>\n

Ilustrativa en ese sentido ha sido la actitud del MOP frente al Covid-19, cuando primero aludi\u00f3 a la contingencia de la pandemia y las posibles ausencias del personal de obra, con la necesidad de tratarlas \u201cen estos d\u00edas, con criterios especiales\u201d, incluyendo \u201cacciones a seguir, como tambi\u00e9n la eventual liberaci\u00f3n de multas\u201d;[5]<\/a> para introducir un criterio m\u00e1s r\u00edgido una semana despu\u00e9s, instruyendo \u201cevitar la paralizaci\u00f3n del contrato\u201d y se\u00f1alando que en casos excepcionales se acoger\u00e1 la suspensi\u00f3n y \u201cno le dar\u00e1 derecho a indemnizaci\u00f3n alguna de conformidad a lo dispuesto en el art\u00edculo 161 del RCOP.\u201d[6]<\/a><\/p>\n

A este c\u00famulo de problemas se suma, seg\u00fan la opini\u00f3n un\u00edvoca de los c\u00edrculos especializados del rubro, la falta de un mecanismo de soluci\u00f3n temprana de controversias; en particular, la imposibilidad de contar con Dispute Boards<\/em> y el recurso al arbitraje.[7]<\/a><\/p>\n

Para un rubro tan tecnificado como el de la construcci\u00f3n, el expertise<\/em> y la dedicaci\u00f3n de los \u00e1rbitros, al igual que la posibilidad de contar con procedimientos arbitrales m\u00e1s modernos y sofisticados, son ventajas evidentes. La justicia ordinaria no s\u00f3lo no ofrece esas ventajas; m\u00e1s a\u00fan, los juicios se caracterizan por una extrema duraci\u00f3n. Por nombrar un ejemplo, el ya famoso caso entre OHL y el Hospital Militar de La Reina se extendi\u00f3 por casi cinco a\u00f1os.[8]<\/a><\/p>\n

A lo anterior se suma una cierta adversidad que se genera cuando interviene el Consejo de Defensa del Estado (CDE). Las tasas de \u00e9xito del Fisco en justicia ordinaria son abrumantes y fluct\u00faan entre 70% y 90%.[9]<\/a> Aparentemente, legislar para admitir el uso de arbitraje por parte del Estado no tiene atractivo para \u00e9ste. Si bien esta renuencia legislativa y los \u00e9xitos forenses pueden ser beneficiosos para las arcas fiscales, los inversionistas probablemente lo tendr\u00e1n en cuenta y lo reflejar\u00e1n en sus ofertas.<\/p>\n

Ahora bien, en el \u00e1mbito de las concesiones de obras p\u00fablicas, existe primero un paso por el Panel T\u00e9cnico. A pesar de no tratarse de un Dispute Board[10]<\/strong><\/a><\/em> y de existir un claro espacio de mejora en su funcionamiento,[11]<\/a> el Panel T\u00e9cnico indudablemente aporta, puesto que se logra resolver parte las controversias en una etapa temprana y r\u00e1pida; y en el caso de aquellas disputas que pasan a arbitraje, hay una importante ganancia, ya que ya desde la etapa temprana se cuenta con el an\u00e1lisis y pruebas t\u00e9cnicas del asunto.[12]<\/a><\/p>\n

Con posterioridad, se contempla el recurso a la Comisi\u00f3n Arbitral en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 36 bis de la Ley de Concesiones de Obra P\u00fablica. Se trata de un arbitraje ad hoc<\/em>, siendo los \u00e1rbitros nombrados a partir de unas listas predeterminadas, y estando a\u00fan pendiente generar un sistema que permita acceder la totalidad de expedientes y decisiones arbitrales.<\/p>\n

\u00bfArbitraje con participaci\u00f3n del Estado?<\/strong><\/p>\n

Considerando que muchas de las sociedades concesionarias son empresas de capitales extranjeros, surge la pregunta si este arbitraje puede ser considerado internacional bajo la Ley 19.971. La respuesta es negativa: se trata de un arbitraje especial de car\u00e1cter nacional que no refleja varios de los rasgos del arbitraje internacional como, por ejemplo, la libertad de nombrar a los \u00e1rbitros o bien la facultad de definir la competencia del tribunal arbitral,\u00a0 manteni\u00e9ndose adem\u00e1s un sistema recursivo dom\u00e9stico.<\/p>\n

Cabe preguntarse tambi\u00e9n por qu\u00e9, pese a que existe un sistema de soluci\u00f3n de controversias que promete ser eficiente, existen tasas alt\u00edsimas de renegociaci\u00f3n de los contratos de concesi\u00f3n al margen de ese sistema. De hecho, un estudio de 57 concesiones de obras de transporte adjudicadas entre los a\u00f1os 1996 y 2017 muestra que 49 de ellas (86%) fueron renegociadas, llev\u00e1ndose a cabo un total de 235 renegociaciones. Esta pol\u00edtica es caracter\u00edstica para todos los gobiernos sin excepci\u00f3n y su resultado parece ser siempre el costo m\u00e1s elevado de la concesi\u00f3n, que finalmente es traspasado al usuario.[13]<\/a><\/p>\n

Por su parte, el DL N\u00ba 2.349 declara inadmisible pactar la sumisi\u00f3n a los tribunales arbitrales con sede en el extranjero \u201cen los contratos que se celebren sobre concesiones de bienes de uso p\u00fablico\u201d.[14]<\/a> No obstante, existe poca duda de que concesiones, al igual que contratos, y todo tipo de bienes y derechos encajen dentro de la definici\u00f3n amplia de \u201cinversi\u00f3n\u201d que recogen todos los APPIs y los TLCs suscritos por Chile.[15]<\/a> Con ello, parece poco probable que las restricciones del derecho interno puedan surtir efecto en el plano internacional, con lo cual no deber\u00edan ser descartados de la ecuaci\u00f3n, tal como ya se ha discutido en el caso del Puente de Chacao[16]<\/a> o en aqu\u00e9l del Aeropuerto Nuevo Pudahuel.[17]<\/a><\/p>\n

Tampoco se pretende aqu\u00ed sostener que el arbitraje con participaci\u00f3n del Estado ser\u00eda la panacea. O que lo ser\u00eda la libertad absoluta en el nombramiento de los \u00e1rbitros. Se puede observar el ejemplo de Per\u00fa, donde existe arbitraje obligatorio en todos los contratos con el Estado y donde la empresa Odebrecht logr\u00f3 corromper por lo menos a un \u00e1rbitro (m\u00e1s cuatro expresidentes), junto con afectar la confianza en el sistema de arbitraje. La respuesta del Per\u00fa fue algo apresurada, con medidas que buscaron restringir la autonom\u00eda de la voluntad de las partes, a favor de un mayor control por parte del Estado.[18]<\/a> Sin embargo, Per\u00fa tambi\u00e9n dio un paso adelante, estableciendo el uso de Dispute Boards<\/em> -llamadas Juntas de Resoluci\u00f3n de Conflictos-, obligatorias en obras p\u00fablicas de cierta cuant\u00eda.[19]<\/a><\/p>\n

Finalmente, cabe concluir que Chile se encuentra frente a dos posibles caminos: dejar de considerarse un pa\u00eds que tiene un r\u00e9gimen favorable a la inversi\u00f3n extranjera o modernizar su sistema de prevenci\u00f3n y soluci\u00f3n de controversias en rubros como la construcci\u00f3n e infraestructura, que aportan al cumplimiento de las funciones del Estado y el bien com\u00fan.<\/p>\n

Para revisar la versi\u00f3n original de esta columna, publicada el mi\u00e9rcoles 29 de abril de 2020 en El Mercurio Legal, haga click<\/em> aqu\u00ed<\/a>.<\/p>\n

 <\/p>\n

[1]<\/a> Romero, Alejandro, \u201cEl arbitraje en la concesi\u00f3n de obras p\u00fablicas\u201d, La concesi\u00f3n de obra p\u00fablica<\/em>, Universidad de los Andes, pp. 145-164, 2018, p. 146.<\/p>\n

[2]<\/a> \u201cEstamos conectados al mundo y comprometidos con la globalizaci\u00f3n. Somos la econom\u00eda con m\u00e1s acuerdos comerciales del orbe, lo que nos han permitido mirar desde Chile hacia el mercado global. [\u2026] Acuerdos comerciales con 64 mercados: 64,1% de la poblaci\u00f3n mundial. TLCs permiten acceso a 86,3% PIB mundial en condiciones arancelarias privilegiadas: 4.300 millones de consumidores potenciales. Acuerdos para evitar la doble tributaci\u00f3n con 32 econom\u00edas.\u201d https:\/\/investchile.gob.cl\/es\/porquechile\/alatinamericanhub\/<\/a>.<\/u><\/p>\n

[3]<\/a> https:\/\/www.economia.gob.cl\/wp-content\/uploads\/2015\/01\/INFORME-INV-EXTRANJERA.pdf<\/a> o m\u00e1s recientemente https:\/\/www.emol.com\/noticias\/Economia\/2020\/04\/07\/982429\/historica-inversion-extranjera-en-chile.html<\/a>: <\/u>\u201cChile recibi\u00f3 r\u00e9cord de inversi\u00f3n extranjera por US$4.779 millones entre enero y febrero de 2020 pese a efectos del coronavirus\u201d.<\/p>\n

[4]<\/a> Consejo de Pol\u00edticas de Infraestructura, \u201cModificaciones Normativas Inmediatas para un Mejor Desarrollo de las Obras P\u00fablicas en Chile. Agenda Corta\u201d, N\u00ba 114, diciembre de 2019; Fuentes Manr\u00edquez, Christian y Ca\u00f1as Henr\u00edquez, Javier Nicol\u00e1s, \u201cComentarios al Decreto Supremo MOP N\u00ba 75\/2004, del Ministerio de Obras P\u00fablicas, \u201cReglamento para Contratos de Obras P\u00fablicas\u201d, en correspondencia con autores.<\/p>\n

[5]<\/a> Direcci\u00f3n General de Obras P\u00fablicas, MOP, ORD. N\u00ba 222 de 18 de marzo de 2020.<\/p>\n

[6]<\/a> Direcci\u00f3n General de Obras P\u00fablicas, MOP, ORD. N\u00ba 239 de 27 de marzo de 2020. Art. 161: \u201cSi durante la ejecuci\u00f3n de la obra se produjeran atrasos parciales ocasionados por fuerza mayor o por caso fortuito, el contratista deber\u00e1 presentar a la inspecci\u00f3n fiscal su justificaci\u00f3n por escrito antes de que transcurran 30 d\u00edas desde que se hayan producido; pasado este per\u00edodo no se aceptar\u00e1 justificaci\u00f3n alguna.\u201d<\/p>\n

[7]<\/a> Consejo de Pol\u00edticas de Infraestructura, \u201cModificaciones Normativas Inmediatas para un Mejor Desarrollo de las Obras P\u00fablicas en Chile. Agenda Corta\u201d, N\u00ba 114, diciembre de 2019; Fuentes Manr\u00edquez, Christian y Ca\u00f1as Henr\u00edquez, Javier Nicol\u00e1s, \u201cComentarios al Decreto Supremo MOP N\u00ba 75\/2004, del Ministerio de Obras P\u00fablicas, \u201cReglamento para Contratos de Obras P\u00fablicas\u201d, en correspondencia con autores.<\/p>\n

[8]<\/a> Corte Suprema Rol N\u00ba 33634-2015, 30 de agosto de 2016.<\/p>\n

[9]<\/a> Jos\u00e9 Miguel Aldunate, \u201cEl Estado ante los tribunales\u201d, Diario Financiero<\/em>, 6 de septiembre de 2018: \u201cSeg\u00fan un informe elaborado con datos oficiales del Consejo de Defensa del Estado (CDE), el Fisco gana el 77% de las demandas que interpone. Cuando los particulares demandan al Fisco, el porcentaje baja a 29%. M\u00e1s aun, los datos indican que a mayor cuant\u00eda, mayores son las probabilidades del Fisco de obtener una sentencia favorable. Por otra parte, cuando se trata de juicios penales y administrativos, el CDE gana un 90% de las veces, en promedio.\u201d<\/p>\n

[10]<\/a> Radovic, Marcela, \u201c\u00bfEs el Panel T\u00e9cnico de Concesiones un real ejemplo de \u201cDispute Boards\u201d en Chile\u201d, en Coord.: Juan Eduardo Figueroa Vald\u00e9s, Derecho de Construcci\u00f3n: An\u00e1lisis dogm\u00e1tico y pr\u00e1ctico<\/em>, Universidad de los Andes, 2017, pp. 73-92.<\/p>\n

[11]<\/a> http:\/\/www.infraestructurapublica.cl\/conflictividad-en-concesiones-abogados-delinean-los-desafios-del-sistema\/<\/a>.<\/u><\/p>\n

[12]<\/a> Seg\u00fan la Memoria del Panel T\u00e9cnico, correspondiente al a\u00f1o 2019, p. 31: \u201ces posible observar la incidencia de las Recomendaciones en los acuerdos adoptados y en los casos terminados mediante transacciones, conciliaciones y sentencias, arribando al resultado del 94,4 % de casos que coinciden total o parcialmente con la Recomendaci\u00f3n, considerando para tal c\u00e1lculo al universo de 18 casos concluidos mediante cualquiera de los mecanismos mencionados.\u201d<\/p>\n

[13]<\/a> Saavedra Parra, Eduardo, \u201c25 a\u00f1os de concesiones (y renegociaciones) de infraestructura de transporte en Chile\u201d, La concesi\u00f3n de obra p\u00fablica<\/em>, Universidad de los Andes, pp. 71-93, 2018, p. 73.<\/p>\n

[14]<\/a> Art. 7 del DL 2.349 excluye su aplicaci\u00f3n cuando la ley: \u201cdisponga que los diferendos que de ellos deriven deban ser sometidos a la ley chilena o a tribunales nacionales\u201d.<\/p>\n

[15]<\/a> Mereminskaya, Elina, \u201cDemandas contractuales ante los tribunales internacionales a la luz de los APPIs suscritos por Chile\u201d, Revista de la Sociedad de Derecho Internacional de Chile<\/em>, 2010, N\u00ba 1, Santiago, Chile.<\/p>\n

[16]<\/a> https:\/\/www.emol.com\/noticias\/Nacional\/2020\/01\/08\/972806\/MOP-descarta-despidos-puente-Chacao.html<\/a>.<\/u><\/p>\n

[17]<\/a> https:\/\/ciarglobal.com\/chile-enfrenta-un-nuevo-arbitraje-por-el-aeropuerto-de-santiago\/<\/a>.<\/u><\/p>\n

[18]<\/a> Mereminskaya, Elina e Inostroza, Claudio, \u201cCorruption in State Arbitration in The Republic of Peru: Cases, Lessons and Possible Solutions\u201d, Arbitration.Ru<\/em>, N\u00ba 16, pp 10-16. https:\/\/journal.arbitration.ru\/<\/a>.<\/p>\n

[19]<\/a> Franco, Eric, \u201cLas Juntas de Resoluci\u00f3n de Disputas (Dispute Boards) en la nueva Ley de Contrataciones del Estado Peruano\u201d, AAVV, Solu\u00e7\u00f5es De Disputas Em Contratos De Constru\u00e7\u00e3o Na Am\u00e9rica Latina<\/em> (PINI y CAM-CCBC, 2016), pp. 75-109.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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